Региональное
Законодательство
Смоленская область

Решение Смоленского областного суда от 05.11.2014 N 3-37/14 <О признании недействующим абзаца 1 статьи 1 закона Смоленской области от 19.09.2005 N 81-з "О пенсии за выслугу лет, выплачиваемой лицам, замещавшим государственные должности Смоленской области, государственные должности государственной службы Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области" в части слов "... проживающим на территории Смоленской области и ...">

СМОЛЕНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 5 ноября 2014 г. по делу № 3-37/14

Смоленский областной суд в составе:
судьи Смоленского областного суда Пудова А.В.
при секретаре К.М.Д.
с участием старшего прокурора отдела прокуратуры Смоленской области по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Афанасьевой Т.В.,
представителей Смоленской областной Думы К.Т.Б. и М.Н.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Смоленской области об оспаривании отдельных положений закона Смоленской области от 19 сентября 2005 года № 81-з "О пенсии за выслугу лет, выплачиваемой лицам, замещавшим государственные должности Смоленской области, государственные должности государственной службы Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области",

установил:

Прокурор Смоленской области обратился в Смоленский областной суд с заявлением о признании недействующим положения абзаца первого статьи 1 закона Смоленской области от 19 сентября 2005 года № 81-з "О пенсии за выслугу лет, выплачиваемой лицам, замещавшим государственные должности Смоленской области, государственные должности государственной службы Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области" в той мере, в которой оно исключает возможность получения назначенной указанным лицам пенсии за выслугу лет в случае их выезда на постоянное жительство за пределы Смоленской области.
По мнению прокурора, названное положение противоречит статьям 19 (части 2) и 39 (части 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующим право на социальное обеспечение (часть 1 статьи 39), равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (часть 2 статьи 19), а также Федеральному закону от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые устанавливают соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации, и не содержат норм, обусловливающих выплату пенсии за выслугу лет с проживанием на определенной территории Российской Федерации.
В судебном заседании помощник прокурора Афанасьева Т.В. поддержала заявленные требования по основаниям, указанным в заявлении, и дополнительно пояснила, что оспариваемая норма областного закона противоречит, кроме того, Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который в качестве основных гарантий, призванных обеспечить правовую и социальную защищенность государственных гражданских служащих, называет пенсионное обеспечение, а также положениям части 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в их истолковании, данном в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 4-П, согласно которому регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условиям реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
Смоленская областная Дума заявленное требование не признала. Ее представители К.Т.Б. и М.Н.М. пояснили, что полномочие по реализации гарантий пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности государственной службы субъекта Российской Федерации, федеральным законодателем возложено на субъекты Российской Федерации, следовательно, до принятия федерального закона субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно, исходя из собственных финансовых возможностей, осуществлять соответствующее законодательное регулирование, в том числе определять условия предоставления права на получение пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы субъекта Российской Федерации, что и было реализовано законодательным органом Смоленской области в оспариваемом областном законе.
Пенсия за выслугу лет, назначаемая государственным служащим, является дополнительным обеспечением (выплатой) к установленным в рамках обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, и, по мнению представителей Смоленской областной Думы, ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", ни иной нормативный правовой акт, имеющий большую (чем закон субъекта Российской Федерации) юридическую силу, не содержат запрета ограничивать выплату пенсии определенной территорией.
Введение условия о проживании пенсионера на территории Смоленской области, по объяснениям представителей Смоленской областной Думы, вызвано, прежде всего, невозможностью в порядке существующего межведомственного информационного взаимодействия выявления граждан (получателей пенсии), выезжающих на постоянное жительство за пределы Смоленской области, получения достоверных сведений и данных, влияющих на назначение, перерасчет, приостановление и прекращение (например, в связи со смертью, повторным поступлением на государственную службу) выплаты им пенсии.
Заслушав объяснения прокурора Афанасьевой Т.В., объяснения представителей Смоленской областной Думы К.Т.Б. и М.Н.М., исследовав представленные доказательства, Смоленский областной суд находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции федерального законодателя (часть 2 статьи 39).
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Смоленской областной Думой 19 сентябри 2005 года принят и в тот же день подписан Губернатором Смоленской области закон Смоленской области № 81-з "О пенсии за выслугу лет, выплачиваемой лицам, замещавшим государственные должности Смоленской области, государственные должности государственной службы Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области" (далее - Областной закон № 81-з), который официально опубликован в "Вестнике Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области" от 22 сентября 2005 года № 10 и который, как следует из его статьи 1, устанавливает условия предоставления права на пенсию за выслугу лет, выплачиваемую за счет средств областного бюджета, порядок назначения, расчета и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, проживающим на территории Смоленской области и замещавшим на 16 августа 1995 года и позднее на постоянной основе в органах государственной власти Смоленской области, иных государственных органах Смоленской области:
1) государственные должности Смоленской области и государственные должности государственной службы Смоленской области в соответствии с областным законом от 12 мая 1997 года № 14-з "Об областных государственных должностях и государственной службе Смоленской области";
2) государственные должности Смоленской области и государственные должности государственной службы Смоленской области в соответствии с областным законом от 3 мая 2005 года № 29-з "О государственных должностях Смоленской области и о государственной гражданской службе Смоленской области".
Законами Смоленской области от 31 марта 2008 года № 42-з, от 30 октября 2009 г. № 103-з, от 28 июня 2012 года № 37-з, от 31 октября 2013 года № 107-з в статьи 2, 3, 4, 5, 7, 8 и в приложение к областному закону № 81-з были внесены изменения.
Статья 1 изменений не претерпела и действует в первоначальной редакции.
В силу части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" относит профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, к государственной гражданской службе.
Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ), который в числе основных гарантий, призванных обеспечить правовую и социальную защищенность государственных гражданских служащих, повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, а также компенсировать установленные для государственных служащих ограничения, называет государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Такой федеральный закон до настоящего времени не принят.
Введенный в действие с 1 января 2002 года Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" регламентирует условия назначения пенсии за выслугу лет только федеральным государственным гражданским служащим. Что касается государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, то согласно пункту 4 статьи 7 данного Федерального закона, а также пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" условия предоставления им права на пенсию за счет средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Пенсия за выслугу лет по правилам областного закона № 81-з устанавливается государственным служащим Смоленской области при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет (за исключением случаев увольнения со службы по состоянию здоровья или в связи с назначением трудовой пенсии по инвалидности) и выплачивается в таком размере, чтобы сумма пенсии за выслугу лет и трудовой пенсии, назначенной в соответствии с федеральным законодательством, составляла 55 процентов от расчетной суммы, равной 2,3 должностного оклада лица, обратившегося за назначением пенсии за выслугу лет; размер пенсии увеличивается на 3 процента указанной расчетной суммы за каждый полный год стажа для назначения пенсии сверх 15 лет (статья 4).
Рассматривая вопрос о правовой природе пенсии за выслугу лет или ежемесячной доплаты к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и о допустимости уменьшения субъектом Российской Федерации размера такого рода выплат, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) - при наличии у государственного служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет) - являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российски Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 1 декабря 1999 года № 189-О, от 11 мая 2006 года № 88-О и от 3 апреля 2007 года № 332-О-П).
Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат, и само по себе это не противоречит предписаниям статей 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 октября 2008 года № 643-О-О).
В то же время, наделение субъектов Российской Федерации, в отсутствие соответствующего федерального закона, полномочием самостоятельно устанавливать условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим не означает, что такие условия могут определяться произвольно.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 15 июня 1998 года № 18-П, от 24 февраля 1998 года № 7-П, от 3 июня 2004 года № 11-П), законодатель, регулируя на основании статей 39 (часть 2), 73 (пункты "б", "ж" части 1) и статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации условия и порядок предоставления конкретных видов пенсионного обеспечения, связан в том числе необходимостью соблюдения конституционных принципов справедливости и равенства. Гарантированный статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации принцип равенства носит универсальный характер, оказывает регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений и выступает конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона. Различия в условиях приобретения отдельными категориями граждан права на пенсию и реализации пенсионных прав не должны устанавливаться произвольно - они допустимы, если объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; в сфере пенсионного обеспечения соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает помимо прочего и запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).
Права гражданина в области пенсионного обеспечения производны от его трудовой или иной общественно полезной деятельности. Пенсии по старости, за выслугу лет и другие пенсии, назначаемые в связи с трудовой или иной деятельностью, которую законодатель признает общественно полезной, заработаны, заслужены предшествующим трудом, службой, выполнением определенных, значимых для общества обязанностей. Этим предопределяются содержание и характер обязанностей государства по отношению к тем гражданам, которые приобрели право на получение таких пенсий.
Введение условия о проживании на территории Смоленской области ставит граждан, заработавших пенсию за выслугу лет и пожелавших выехать на постоянное место жительства за пределы Смоленской области, в худшее положение по сравнению с теми, кто заработал аналогичную пенсию, но остается проживать в Смоленской области.
Такое различие в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, - как правильно отмечает прокурор, - не согласуется с требованиями, вытекающими из статей 19 (части 1 и 2) и 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, и уж тем более не может быть оправдано несовершенством существующего порядка межведомственного информационного взаимодействия, не позволяющего получать достоверные сведения и данные, влияющие на назначение, перерасчет, приостановление и прекращение выплаты пенсии лицам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Смоленской области, - на что ссылается в своих возражениях Смоленская областная Дума.
Переезжая в другой субъект Российской Федерации, гражданин реализует закрепленное в статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства и обязан в соответствии с частью второй статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" зарегистрироваться по новому месту жительства. Вместе с тем, регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, введение для граждан, заработавших пенсию за выслугу лет, условия о проживании на территории Смоленской области противоречит указанным выше нормам федерального законодательства.
Пенсия за выслугу лет, предусмотренная областным законом № 81-з, хотя и выплачивается в виде надбавки к трудовой пенсии (в тех случаях, когда ее размер превышает размер трудовой пенсии), однако по своей правовой природе не относится к категории социальных доплат к пенсии, устанавливаемых в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".
По сравнению с социальными выплатами (социальными пособиями, социальными доплатами к пенсии, субсидиями и т.п.) пенсия за выслугу лет имеет иную правовую природу и предназначение (в частности, право на ее получение законодатель связывает с наличием специального трудового стажа (выслуги лет) определенной продолжительности, достижением пенсионного возраста или установлением инвалидности, ее целью является компенсация утраченного при переходе на пенсию заработка (дохода) и т.д.), а потому к ней не применимо правовое регулирование, действующее в сфере оказания государственной социальной помощи, которая может устанавливаться и дифференцироваться в зависимости от места (территории, субъекта Российской Федерации) проживания получателя социальных выплат.
Разрешая в этой связи вопрос о конституционности положений законодательства (ныне утративших силу), лишающих отдельных категорий пенсионеров, выехавших на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, права на получение трудовых и иных приравненных к ним пенсий (за выслугу лет), Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что в силу правовой природы указанных пенсий право гражданина на их получение не может связываться с таким условием, как постоянное его проживание в Российской Федерации: государство обязано гарантировать это право независимо от того, где проживает гражданин, которому назначена пенсия, - в Российской Федерации или за ее пределами. Иное означало бы отказ Российского государства от выполнения вытекающей из статьи 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации обязанности обеспечивать предоставление трудовых пенсий, установленных законом, гражданам, имеющим право на их получение.
Установление различий в предоставлении такого права, обусловленных исключительно местом постоянного жительства пенсионеров, не соответствует статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств (Постановление от 15 июня 1998 года № 18-П, определения от 1 марта 2001 года № 46-О и № 49-О, от 4 декабря 2003 года № 444-О).
Действующее правовое регулирование, в частности, Федеральный закон от 6 марта 2001 года № 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации", исходит из необходимости сохранения за гражданами права на получение государственных пенсий, назначенных в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой), независимо от места их проживания.
К числу одной из таких государственных пенсий, которая устанавливается в связи со службой, и право на получение которой сохраняется в случае выезда на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, относится пенсия за выслугу лет, назначаемая федеральным государственным гражданским служащим в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
При этом отношения в области пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих разных уровней (федеральные гражданские служащие, гражданские служащие субъектов Российской Федерации) строятся с учетом принципиального единства природы государственной гражданской службы (пункт 2 статьи 4 Федерального закона № 79-ФЗ), что обусловлено объективной схожестью условий и порядка ее прохождения. Это предполагает и общность основных условий оплаты труда и социальных гарантий для государственных гражданских служащих, а также основных условий их государственного пенсионного обеспечения.
Следовательно, абзац первый статьи 1 Областного закона № 81-з в той мере, в которой он исключает возможность получения лицами, замещавшими государственные должности Смоленской области, государственные должности государственной службы Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области, пенсии за выслугу лет в случае их выезда на постоянное место жительства за пределы Смоленской области, противоречит также положениям федерального законодательства, закрепляющим принципы государственной службы Российской Федерации, правовой статус государственных служащих, неотъемлемым элементом которого является право на пенсионное обеспечение.
Согласно абзацам третьему и четвертому пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.
Поскольку областной закон № 81-з, как следует из его статьи 11, вступил в силу с 1 октября 2005 года и применялся на территории Смоленской области, то оспариваемое положение необходимо признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194-199 и статьей 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Смоленский областной суд

решил:

Заявление прокурора Смоленской области удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу положение абзаца первого статьи 1 закона Смоленской области от 19 сентября 2005 года № 81-з "О пенсии за выслугу лет, выплачиваемой лицам, замещавшим государственные должности Смоленской области, государственные должности государственной службы Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области" в части слов "... проживающим на территории Смоленской области и ...".
В течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме оно может быть обжаловано, а прокурором на решение подано представление в Верховный Суд Российской Федерации через Смоленский областной суд.
Решение принято в окончательной форме 10 ноября 2014 года.


------------------------------------------------------------------